政府引導(dǎo)基金，是指由政府設(shè)立并按市場化方式運(yùn)作的政策性基金，其意圖在于借政府資本引導(dǎo)社會資金進(jìn)入創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，以此提升區(qū)域整體創(chuàng)新水平，從而推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。自2002年北京中關(guān)村管委會創(chuàng)設(shè)國內(nèi)第一支政府引導(dǎo)基金，即“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”以來，政府引導(dǎo)基金是推動創(chuàng)投行業(yè)發(fā)展、帶動區(qū)域創(chuàng)新的有力政策工具。自2014年以來，地方政府普遍創(chuàng)設(shè)引導(dǎo)基金，使其規(guī)模迅速壯大。截至2021年12月，國內(nèi)共成立1796支政府引導(dǎo)基金，占總風(fēng)險投資基金數(shù)量的3.26%，去年平均每月新設(shè)立政府引導(dǎo)基金數(shù)量為10支。募集總金額為45956.28億元，占總風(fēng)險投資基金募集金額的14.61%。

相比于傳統(tǒng)的財政補(bǔ)貼，政府引導(dǎo)基金在扶持中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、彌補(bǔ)市場失靈上具有四個方面的獨特優(yōu)勢：第一，財政補(bǔ)貼是一次性給予企業(yè)，政府并不從中獲取直接回報。而產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金可以使政府的投入，在基金退出時獲得相應(yīng)的增值收益。第二，政府通過由財政出資設(shè)立母基金，再吸納民間資本設(shè)立若干子基金去投資企業(yè)，因而可以將財政資金放大若干倍，發(fā)揮財政資金撬動民間資金的作用。第三，政府對企業(yè)的扶持是否起到作用，將直接接受市場的檢驗。只有投資成功，才能獲取增值的收益，因而對政府扶持的決策具有了市場約束，減少了扶持決策的盲目性。第四，通過委托專業(yè)的基金管理公司和風(fēng)險投資專家，在挑選項目時更為專業(yè)，同時可以通過參與投資目標(biāo)公司的日常管理上，利用專業(yè)經(jīng)驗提升企業(yè)的績效，提高了政府扶持的專業(yè)性。

政府引導(dǎo)基金是按市場化方式運(yùn)作的政策性基金，然而目前引導(dǎo)基金管理中政府與市場的邊界并不清晰，政府對于引導(dǎo)基金投資決策工作干預(yù)過多。較低的市場化運(yùn)作程度導(dǎo)致財政投入的資金偏離最初預(yù)算安排，大大降低了財政資金的使用效率。基金實際管理團(tuán)隊也因此在市場認(rèn)知以及專業(yè)能力上存在欠缺，其投資理念也和市場化運(yùn)作的基金團(tuán)隊存在一定差距。

為了提高政府引導(dǎo)基金的使用效率，我們需要厘清政府參與引導(dǎo)基金治理的邊界，明確政府職能，推動實現(xiàn)政府有為不越位與市場有效共建，減少政府對引導(dǎo)基金不必要的干預(yù)。政府應(yīng)做好基金前期的頂層設(shè)計工作，可以在投資方向和投資領(lǐng)域有一定的決策權(quán)，但對于具體項目的投資決策，就只需放權(quán)給基金管理機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)真正的市場化運(yùn)作。

在基金設(shè)立階段明確績效目標(biāo)，在運(yùn)行階段進(jìn)行績效監(jiān)控，在不同時間節(jié)點實施績效評價，在事后有效應(yīng)用績效評價結(jié)果，能在不干預(yù)基金投資決策和日常運(yùn)營的前提下堅守引導(dǎo)基金的投入領(lǐng)域不泛化，有效保障政策目標(biāo)的實現(xiàn)。績效評價除了綜合評價投資階段政府引導(dǎo)基金的引導(dǎo)效用、政策效果和投資業(yè)績外，還包括對基金募資情況、基金投資管理運(yùn)營效率以及基金退出進(jìn)程的評價。此外，應(yīng)對政府引導(dǎo)基金設(shè)置不同比例的容錯率，將理念從保本增值逐漸過渡到適當(dāng)容錯，讓基金管理人真正做到敢于投資。

   （文：馬光榮 中國人民大學(xué)國家中小企業(yè)研究院研究員、財政金融學(xué)院教授）

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